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地方财政支出固化严重,通过收权将资金预算、分配权统一到财政部门.
全国财政收入放缓的预期明显,多个省份下调今年财政收入增速目标.
*财经大学财经研究院院长王雍君分析认为,宏观经济增长预期改变、企业盈利能力下降以及减税清费的改革趋势,是造成多地调低预期财政收入目标的重要原因.《财经国家周刊》记者了解到,开源空间有限,地方财政支出节流或将成为财政部门在2017年的一个重要选择.此外,打破地方财政支出固化严重的现状,也成为化解财政收支僵局的突破口.
近日,李克强总理在国务院第五次廉政工作会议上指出,在当前财政收入增速放缓、民生等各方面支出需求增加的情况下,决不能让大量资金趴在账上“睡大觉”.要加大力度清理盘活沉淀的财政资金,从体制上解决“打酱油的钱不能买醋”,确保公共资金高效安全使用.
在不断集中预算权和支出管理权的基础上,将财政部门打造成核心预算机构,成为正在酝酿的财政部门“收权”改革的主要出发点.
多省下调增长预期
截至2月底,随着各省市*的结束,各地2016年财政预算执行情况和2017年预算数据全部公布.《财经国家周刊》梳理31个省区市公布的财政数据发现,2017年有12省份下调公共财政预算收入增长率目标,仅9省份上调,其余10省份持平.
其中,北京、浙江、四川、河南等省市,将2017年财政收入的目标下调至与当地GDP增速相当的水平.财政收入大省广东,2016年一般公共预算收入达到1.03万亿元左右,同比增长10.5%,剔除营改增等因素后同比增长9.9%,2017年广东省将财政收入增速目标下调到9%.
另有一些省份下调幅度较大.比如江西,2016年一般公共预算收入同口径增长8.7%,2017年的预期财政收入目标则降至5.1%.江西财政厅在分析2016年预算执行情况时表示,新常态下财政收入增幅收窄,财政收支矛盾进一步凸显；部分地区尤其是少数基层收入质量不高,财政保障能力较弱.
财政收入是衡量政府财力的直接指标,是公众获得公共服务与产品的经济基础.收入下调,意味着财政收支矛盾将更为严峻.
据《财经国家周刊》记者了解,开源空间有限的前提下,地方财政支出节流将成为2017年缓解财政收支矛盾的主要选择.近期,中国财政科学研究院就地方财政风险进行的调研显示,地方财政支出固化严重,解决这一问题,或将成为化解财政收支僵局的突破口.
参与上述调研的一位人士对记者表示,在多地调研中他们发现,目前即使在地方财政收入已经十分紧张的情况下,财政支出仍有不断固化和强化的趋势,地方支出结构固化的程度要强于*,而且越到基层财政越困难,财政固化程度越严重.
“這里有着方方面面复杂的原因.”中国财政科学研究院院长刘尚希说,最为顽固的,就是部门的“二次分配权”肢解预算统一分配权的问题.资金分配渠道固化到了部门,这对应的就是财政资金的“切块”分配问题严重,比如基建、教育、科技等方面都存在这样的现象.
除了“块块”,“条条”上也存在明显的固化.上述人士表示,专项转移支付的分配,目前仍然是通过部门按照“条条”进行分配.从1994年到2012年间,专项转移支付的种类增加到220种,虽然最近几年的财税体制改革要求尽量减少专项转移支付规模,但由于专项资金都固定在相应的部门,自上而下通过“条条”分配,因此专项转移呈现出只有设立没有退出、规模只增不减的固化现象.
另外,有些地方的财政支出难以适应形势变化的需要.仍以专项转移为例,不少地方政府在使用资金时,脱节、错配时有发生.
“比如义务教育转移支付资金,现在还是按人口户籍所在地来往下分配的,但是随着城镇化,人可能早就不在当地了,这就导致支出和人员脱节,当地可能实际中不需要这笔钱了,但钱还是按时按点固定拨下去,有的还在村里盖了很好的校舍,但人可能都集中到了城镇,造成财政资金的低效、无效.”
酝酿“收权”改革
“财政支出的固化,背后反映的是各方面原因形成的利益固化,这种既得利益固化的管理,使现在财政支出结构优化的改革遇到了层层障碍.”刘尚希说.
上述接近财政部的人士对《财经国家周刊》记者表示,预算改革以来,随着综合预算和预算细化等改革不断进展,财政部门正在不断集中预算权和支出管理权,预算“碎片化”的现象有所改善,但仍有待根本性改观.在政府内部,财政部门地位有待提高,财政部门之外,不少部门都还在掌握着一些资金的分配权,成为现实中的“准预算机构”.
《财经国家周刊》记者了解到,下一步财政部希望将各级财政部门建成真正的核心预算机构,将资金预算、分配权集中到财政部门.
“首先就是要强化各级财政部门的预算管理主导权.”上述人士对记者说,具体包括预算工作统筹指导权、部门预算审核权以及预算执行监督权,使各级财政部门能够真正成为政府预算编制和执行的参谋助手.
第二,财政部门要统揽政府全部收支,所有政府收支活动都要纳入财政部门的管理监督视野,各种政府收支都应在全口径预算体系的平台上进行分配,从而以全局利益消除局部利益.换句话说,各个“花钱”的单位只能通过全口径预算体系的平台安排收支,切断预算单位行政履职与其经费拨款之间的直接关联.
只有这样,财政部门统揽收支、财政资金分配必须由预算安排,才能真正形成一个完整的政府收支管理体系.
记者了解到,财政部门酝酿的“收权”改革中,并非一味权利集中,而是有收有放.上述人士认为,在将财政部门打造成核心预算机构的基础上,未来可以有限度地赋予其他公共部门对本部门预算资金的项目安排、调剂权.对于财政明确支持的那些项目,项目资金可以全额分配给相应的业务部门,由部门统筹安排,改变目前财政资金在发放时仍有所保留的做法.
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