政策缘何失败执行关系、限度和框架,这篇缘何论文范文为免费优秀学术论文范文,可用于相关写作参考。
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摘 要：20世纪70年代以来,西方政策执行研究者以关注“政策失败”为起点,围绕政策过程的体制关系、能力限度和分析框架,进行了卓有成效、各富特色的研究,取得了大量的研究成果.关注和探讨西方政策执行研究的实践背景、理论模式和未来前景,对于当前中国公共政策的理论和实践,具有重要的启示和参考意义.
关键词：政策失败；执行研究；政策限度
中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1000176X（2014）07000306
如何缩小政策目标和执行效果之间的差距是公共管理的一个永恒主题.20世纪70年代以来,西方学者以关注“政策失败”为起点,围绕政策过程的体制关系、能力限度和分析框架,进行了卓有成效、各富特色的研究,取得了大量的研究成果.目前,我国各项改革逐渐进入深水区,经济、社会、行政等各个领域的改革难度也在不断加大,对公共政策 化、科学化、系统性的现实需求更为强劲.为此,关注和研究西方政策执行研究的实践背景、理论发展和未来前景,具有重要的现实意义.
一、执行研究的缘起、特征和逻辑
20世纪60年代,美国约翰逊政府发起“伟大社会”计划.这项以扩大社会保障和社会福利为重要内容、以消除长期存在的大规模贫穷现象为主要目标的国家行动,在实际上扩大了政府对公民享有社会福利所承担的义务,进一步把美国推向“福利国家”的道路,在观念上则意味着对国家采取积极行动、通过政策手段解决所有社会弊病的极大信心.“每一个问题都有一个政策”[1].这种以公共政策为主要手段消除社会贫困、扩大社会福利的政府行动,几乎风靡了那个时代的整个西方世界.在试图通过政策手段解决社会问题的同时,人们自然也想知道这些政府项目究竟产生了什么效用.于是,政策执行研究应运而生.政策执行研究以检验政治行动的实施过程为主要对象,即当公共政策付诸实践时,它在执行过程中发生了什么,产生了哪些问题,对政策的最终效果产生什么影响.进而,它以实施中的政策行动为中心,研究在何种条件下通过政治决策做出的政策行动计划能够成为现实.此外,行政部门的不同组织形式及其运作过程是如何影响执行计划前景的.例如, Pressman和Wildavsky[2]所著《政策执行》的副标题就是：华盛顿的宏大期望是如何在奥克兰遭到挫败的.
就调查结论来说,围绕美国“伟大社会”计划进行的政策执行研究后果令人沮丧.执行研究者更多发现的执行组织以及各级政府之间存在协调不足,以及不可预见且经常是负效应的种种浪费、低效、腐败和滥用权力现象.由于政治观念和关注重心的差异,不同的政策行动者对政策执行过程中存在的种种弊病也持不同的立场.大多数对国家积极行动持肯定态度的研究者认为：成功实现政策预期需要更多的资源、更大胆的改革方案、更好的组织以及更加明晰的责任分工.然而,质疑国家能力和政策行动的保守派人士却往往得出不同的结论,他们并不同意需要更多的资源和更好的协调,而是认为诸如此类计划不可能解决问题,它们将导致浪费,使受助者处于孤立无援的境地,以及在很多情况下带来的更多的伤害而非利益.
就研究本身来说,政策执行研究存在以下显著特征：第一,大多数早期的执行研究以失败的公共项目为主要案例.正如公共经济学者曾经证明的“市场失灵”一样,政策执行研究者首先关注公共政策的种种弊病.在方法论上这是完全可以理解的,作为一个新的研究领域,执行研究的首要目的在于验证一种新的理论或观点的合理性,而新的观点往往是通过破除旧有的观念予以证成的.在这种情况下,关注已知政策失败的案例是完全正常的.然而,探究公共政策可能性和有限性的目的是认识一般性模式.如果把主要精力局限于关注政策失败的案例,却只能告诉我们什么没有发生,而不是发生了什么.因此,我们固然能够从研究失败的政策计划和不合理的组织过程中汲取到重要的经验教训,但从方法论上讲,在这种有限知识的基础上不可能得出一般性的结论,也不能就此案例给政策执行者提供更多的改进建议.第二,尽管有些执行研究者并没有从一开始就研究政策失败问题,但他们选定政策执行研究范围主要包括：成功的政策执行和不同政治层级的合作之间的关系；政策目标对动态、复杂、多变的社会产生的影响评估；政策执行者的高度行动自由以及自由裁量权过大的弊病；政策可能的预期变化是不可预料的,而准确把握预期变化的技术还具有较大的不确定性,甚至根本就不存在.大多数执行研究者还是愿意选择那些能够事先预知其失败机会的政策项目作为分析样本.第三,对执行过程采取线性的、僵化的研究立场.如果成功的政策是根据原始的决定和计划的结果来衡量的,那么,在复杂、动态、多变的社会中,政策目标可能是多维度的和受条件约束的,政策初衷可能并不总是完全实现,政策领域很少有百分之百的成功率.因此,必须从更广阔的视角对成功和否的标准进行评判,而不是仅仅依靠对目标和结果的机械比较来确定其成功和否.第四,执行研究常常忽视以下一些重要因素：能够和时俱进不断学习的组织,那些必定随环境变化而调整的政策项目、计划必定是变化的,那些没有百分之百完成的计划有时也有极大价值[3].此外,执行研究者经常研究那些仅仅实施了很短时间的政策项目,从而可能会低估其长期影响和忽略其修正错误的可能性.因此,公共政策要根据特定的准则来应对变化的现实,而不是像动外科手术那样精确地设计一套根据已知投入可以预知产出的自动程序.在此意义上,理性主义立场削弱了执行研究的解释力和灵活性.
在研究路径方面,执行研究主要建立在两种不同的方法之上,即“自上而下”和“自下而上”的逻辑路径.前者把政治程序所确立的政策目标作为分析的出发点,之后再试图分析执行过程,再来看是否实现了政治意图和计划目标.和之相比,“自下而上”的观点更关注承担执行政策项目组织的实际作为,之后再试图分析其结果,而无需过多考虑政治程序所确立的政策目标对其执行产生何种重要影响.从经验的角度来看,“自下而上”的方法更有优势,它更能考虑到不确定性以及上述提到的组织调整的需要.但从规范的角度看,这种方法也存在很大的问题,因为按照这条思路进行调查的研究者常常把实际的管理者能够做什么——或者换句话说,他们的兴趣在什么地方——作为分析他应该做什么的出发点.由此,经验分析没有经过明确的规范分析,就转换为从规范性的观点出发.当然,对哪种方法更好进行争论,在很大程度上仍无法给出唯一正确的结论.更为重要的是,规范分析和经验分析之间的疏离、紧张和冲突,增加了执行研究在解释公共政策执行现状和预测其发展前景尤其是给出可行性改进方案上的困难.
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