中国海外安保体系建构刍议,这篇刍议论文范文为免费优秀学术论文范文,可用于相关写作参考。
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【内容提要】 中国“走出去”规模的急剧扩大导致海外安全需求增加,而安全供给的严重不足则诱发了“高风险、低安保、损失重、救济弱”的安全困境.为化解矛盾,中国亟须构建与海外安全利益相匹配的海外安保体系.这既能为“一带一路”建设提供支持,又能拓展护侨手段,还能为海外维和提供后勤保障.中国应借鉴发达国家经验,在继续运用“自上而下”的外交与政治手段的同时,辅之以“自下而上”的市场与民间手段,打造立体防护体系.在继续发挥政府主导作用的同时,应充分调动社会和市场主体的积极性,打破横向分隔,以建立一种跨单元的横向协作型海外安保体系.中国应从海外安全保障的供给侧角度出发,在国家安全委员会的统筹下建构“五位一体”的海外安保体系,以领事保护机制为核心,以企业、私营安保公司、保险公司、海外侨团为支柱,相互配合、相互支撑,形成一个官民结合、体系完备、运转有序、反应快速的横向协作型互动架构,从而实现海外安全供给的长期性、稳定性和连续性.
【关键词】 海外安全风险 领事保护 安全保护 海外安保体系
【作者简介】 崔守军,中国人民大学国际关系学院副教授、国家发展与战略研究院研究员
【中图分类号】 D822
【文献标识码】 A
【文章编号】 1006-1568-（2017）03-0078-21
【DOI编号】 10.13851/j.cnki.gjzw.201703005
“走出去”和“一带一路”建设带来了中国公民和企业向海外流动规模的日益扩大,海外利益的全球化也带来海外风险的全球化；海外安全需求急剧放大,而安全供给却严重不足.由于中国企业的跨国经营多集中在中东、非洲等高风险地区,东道国往往缺乏相应的安全监管能力,因而海外安全事件频发.鉴于中国的特殊国情,长期以来中国企业和公民习惯了政府“包办”和“包管”式的海外安全管理模式,因此中国公民海外安全保护的重担长时间都落在政府的肩上,主要依托领事保护来实现.然而,当前中国领事保护的手段和能力建设还远远跟不上中国企业和公民向海外流动的速度与规模,中国在境外的市场化投资行为面临“高风险、低安保、损失重、救济弱”的困境,建立和完善我国公民和企业的海外安全保护体系刻不容缓.面对日趋严峻的海外安全风险,中国应在政府的主导下构建“五位一体”的海外安保体系,充分发挥政府、企业、私营安保公司、保险公司、海外侨团五方力量的作用,打破各个单元之间的横向分隔,从而化解海外安全供需失衡的矛盾.
一、中国海外安保面临的压力与挑战
随着企业“走出去”的日益深化,中国公民和企业在海外的数量快速增长,在境外的活动范围和影响也逐步扩大,中国国家利益的国际化趋势日益明显.2015年中国内地居民出境人次突破1.2亿人次,在外留学人员达170.88万人. 同时,中国在近200个国家和地区设立企业逾3万家,境外资产逾3万亿,境外各类劳务人员总数超过102万, 一个颇具规模的“海外中国”正在逐渐形成.中国海外利益的广泛出现、多向延伸和快速增长带来了海外安全风险的急剧放大,使得当前中国海外安保面临的压力日益增大.这主要体现在安全需求和安全供给两个方面,并尤其突出地暴露出了市场化供给缺乏和长效机制不足等问题.
(一)中国公民和企业的海外安全需求急剧扩大
近年来,随着企业“走出去”规模的不断扩大,中国公民和机构在海外遇险的频率大幅上升,“领事保护案件呈现常态化、群体化趋势,政治性、敏感性增强,工作的繁重性、复杂性突出”. 从统计数据看,2015年外交部领保中心和驻外使领馆妥善处置约8.7万起领事保护与协助案件,其中包括上百起重大领事保护案件,撤离战乱和自然灾害地区中国公民6 000余人,安全营救遭绑架劫持人员50多名.与2014年相比,2015年领事保护与协助案件总量同比增加2.7万件,增幅达45.61%,增量和增幅均创下近3年新高. 2016年外交部领保中心和驻外使领馆妥善处置领事保护与协助案件10万余起,同比增加15%. 中国公民海外遇险事件“量率齐升”的严峻态势使得中国的领事保护工作面临巨大压力.
与此同时,中国企业面临的境外安全风险也在不断增加.据商务部不完全统计,自2010年至2015年,共发生涉及中国企业的各类境外安全事件345起,主要涉及偷盗抢劫、人身伤害、绑架勒索等. 随着“一带一路”建设的深入推进,中国对外承包业务也在快速增长,境外企业面临的非传统安全挑战更加严峻.据商务部统计,截至2016年底,中国对外承包工程业务累计签订合同额1.8万亿美元,累计派出各类劳务人员约850万人. 遍布全球各地的外派劳务人员数量逐年递增,已成为一支庞大的海外劳动力大军.在实践中,从事铁路、交通、能源与矿产开发等大型工程项目的相关企业,往往需要深入中东、非洲等基础设施建设相对落后、地区安全相对不稳定的地区施工作业.由于施工地点相对偏僻,加之施工周期长、不可避免地要与外界接触,容易成为绑架事件受害者.据英国危机管理咨询公司NYA透露,2014年共有47名中国公民在海外遭到绑架,而2013年为18人,上升趋势明显；美国在2013年和2014年则分别有11人和17人被绑架. 中国成为绑架事件的主要受害国.尼日利亚、苏丹、阿富汗、伊拉克、南苏丹、利比亚等国家都是中国外派劳务人员遭绑架的“重灾区”.一旦中方人员遭遇绑架,中国政府便陷入“两难困境”.尽管尽快解救人质是政府义不容辞的责任,但政府又难以与恐怖分子或绑匪直接进行谈判并支付赎金,否则“花钱救人”可能导致更多绑架事件发生. 由于海外安全形势更加复杂,部分地区局势动荡,传统与非传统安全威胁交织,中国公民和企业在海外遇险频率大幅上升,海外安保需求急剧放大.
（二）领事保护能力与海外安全保护刚性需求之间存在较大差距
一般而言,領事保护是指派遣国的外交、领事机关或领事官员,在国际法允许的范围内,在接受国保护派遣国的国家利益、本国公民和法人的合法权益的行为. 实施领事保护的主体是政府,在国外主要是驻外使领馆.领事保护是主权国家对海外公民实施保护的主要手段之一,进入新世纪以来,中国的领事保护制度逐步实现了由“主体单一、保护被动”阶段向“多方参与、主动预防、积极处置”阶段的转型,取得了积极的成效.
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